ETUDE – République et Religion

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*Etude rédigée par Pierre-Henri Cassitti

La pratique religieuse dans notre société dépend de son acceptation par l’Etat.

La Religion s’analyse comme un ensemble de croyances et de dogmes régissant les rapports de l’Homme avec le sacré.

La notion de République se définit quant à elle comme une organisation politique, dirigée par des pouvoirs publics exerçant leur mandat par désignation citoyenne.

Dieu représente pour les croyants une entité supérieure à l’Etat. Ainsi, les rapports divins sont, par définition, supérieurs aux rapports étatiques et, en cela, sont susceptibles de les remettre en cause.

Pour autant, les rapports divins ne peuvent s’exercer que dans le respect du dogme républicain, l’Homme étant perçu par la société comme un citoyen devant se conformer à un certain nombre de droits et de devoirs. En effet, la République est régie par des principes fondamentaux considérés comme préexistant et parmi lesquels on retrouve notamment, la liberté, l’égalité et la laïcité.

Ainsi, la Religion ne pourra se concevoir et se pratiquer qu’en accord avec ces principes. Parmi ces règles, la laïcité est le principe qui, de toute évidence, va le plus encadrer l’exercice des cultes. Elle est définie par le Conseil constitutionnel[1] comme l’interdiction pour tout individu de se prévaloir de ses convictions religieuses pour déroger aux règles qui régissent les relations entre les collectivités publiques et les individus.

Ce principe renvoie à une notion d’unité visant à rassembler les citoyens de différentes Religions au sein d’une même société. C’est ainsi que Jean Baubérot, fondateur de la sociologie de la laïcité, énonce que: « la laïcité, c’est à la fois un règlement juridique et un art de vivre ensemble ».

C’est un art de vivre en ce que l’Etat, après avoir reconnu la liberté religieuse en 1789 et, en 1791, la liberté de culte, a finalement exigé une neutralité des croyances religieuses devenues égales dans la sphère publique. Cette volonté de neutralité et, implicitement, d’égalité, conduira Jules Ferry à instaurer une école publique et laïque. L’apogée de cette neutralité citoyenne sera la loi de 1905, consacrant la séparation de l’Eglise et de l’Etat. C’est dans ce cadre, que la laïcité deviendra, plus qu’un simple art de vivre, un véritable règlement juridique. La portée juridique reconnue à ce principe sera tel, que le préambule de la Constitution de 1946 y fera expressément référence et que la Constitution de 1958 énoncera dès son article 1er, que la France est une « République indivisible, laïque, démocratique et sociale ».

Dès lors, quels sont les effets de la laïcité sur la liberté religieuse et la reconnaissance des cultes par l’Etat ?

La laïcité a été conçue dans une volonté profondément républicaine, celle d’éviter l’affirmation d’un communautarisme dans la sphère publique, ce qui aura un impact sur la liberté religieuse (I) mais aussi, de façon plus large, sur l’appréhension des cultes par l’Etat (II).

I) La liberté religieuse à l’épreuve de la laïcité :

La liberté religieuse, entendue dans sa dimension individuelle, est un droit quasi « absolu » dans la mesure où elle relève du for intérieur (forum internum) et n’a donc pas d’effet sur la sphère publique, là où la laïcité à vocation à s’appliquer (A). En revanche, dans sa dimension collective, la liberté religieuse est un droit fortement encadré en ce qu’elle s’exprime publiquement (B).

A) La conscience religieuse, un droit vénéré résultant de sa dimension individuelle :

En France, la liberté religieuse est reconnue depuis loin. En effet, la liberté de choix d’une Religion, la liberté d’extérioriser sa croyance ou encore, la liberté de croire ou de ne pas croire en une Religion sont garanties par l’article 10 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, la Constitution de 1946 mais également par l’article 1er de la loi du 9 Décembre 1905.

La liberté religieuse est conditionnée aux rapports entre l’État et le fait religieux. En effet, son existence dépend de la mesure dans laquelle la société accepte, l’asservissement à une souveraineté ainsi qu’à des préceptes juridiques qui en découlent autre que les siens (qui par ailleurs lui sont supérieurs et dès lors peuvent la remettre en cause).

La liberté religieuse, dans sa dimension individuelle,  comprend notamment la liberté de conscience.

La conscience qu’elle soit ou non religieuse, s’exprime dans le for intérieur. Ainsi, elle ne rentre pas en « conflit » avec la notion de laïcité mais plus encore, ce principe même de laïcité va en renforcer la portée.

A ce titre, la loi de séparation des Églises et de l’État de 1905 protège la liberté de conscience à l’égard des particuliers en édictant des peines d’amende et d’emprisonnement à l’encontre de « ceux qui, soit par voies de fait, violences ou menaces contre un individu, soit en lui faisant craindre de perdre son emploi ou d’exposer à un dommage sa personne, sa famille ou sa fortune, l’auront déterminé à exercer ou à s’abstenir d’exercer un culte, à faire partie ou à cesser de faire partie d’une association cultuelle, à contribuer ou à s’abstenir de contribuer aux frais d’un culte »[2].

La jurisprudence du Conseil d’État en assure également le respect, tant du strict principe de laïcité que de la liberté de conscience, en censurant toute discrimination fondée sur l’adhésion à une Religion. A titre d’exemple, est illégale la décision de refus de titularisation d’une stagiaire et de retrait de sa délégation en raison de ses opinions religieuses[3]. De même, est illégale la décision d’écarter la candidature d’une institutrice suppléante au motif que cette dernière avait poursuivi ses études dans des établissements religieux[4].

Cette conscience religieuse et, plus largement, la liberté religieuse qui en découle, va ouvrir des droits dérivées parmi lesquels on retrouve l’intérêt légitime (pour illustration : concernant la possibilité de changement de prénom, la cour d’appel de Paris a jugé dans son arrêt en date du 26 Septembre 1996[5], qu’une conversion religieuse constitue un intérêt légitime au sens de l’article 60 du Code civil) ou encore, la liberté d’agir conformément à sa conscience. Sur ce point, le respect de la liberté d’agir conformément aux indications de sa conscience peut aller jusqu’à la reconnaissance par l’État de l’objection de conscience, instituée en France par la loi du 21 décembre 1963 et reconnue sur le plan international par la Convention Européenne de Sauvegarde des Droits de l’Homme et des libertés fondamentales. Ainsi, il résulte de la loi précitée que les jeunes gens qui, avant leur incorporation, se déclarent, en raison de leurs convictions religieuses ou philosophiques, opposés en toutes circonstances à l’usage personnel des armes, peuvent accomplir, selon certaines modalités particulières, les obligations imposées par la loi sur le recrutement, soit dans une formation militaire non armée, soit dans une formation civile assurant un travail d’intérêt général. L’objection de conscience va également permettre de refuser des soins médicaux. Ainsi, « aucun acte médical ni aucun traitement ne peut être pratiqué sans le consentement libre et éclairé de la personne » (consentement qui peut cependant être retiré en raison de l’état de la personne). Ce principe a été réaffirmé avec force par la loi Kouchner du 4 mars 2002 sur les droits des malades et la qualité du système de santé. Cette liberté d’agir conformément aux indications de sa croyance souffre néanmoins de restrictions considérées comme des mesures nécessaires dans une société démocratique. Ainsi, par un arrêt de Section en date du 3 juillet 1996, le Conseil d’État a jugé conforme à la liberté de conscience et de Religion, les dispositions de l’article 28 du décret du 14 janvier 1974 relatif aux règles de fonctionnement des centres hospitaliers, aux termes duquel : « lorsque la santé ou l’intégrité corporelle du mineur risquent d’être compromises par le refus du représentant légal du mineur… le médecin responsable du service peut saisir le ministère public afin de provoquer les mesures d’assistance éducative lui permettant de donner les soins qui s’imposent »[6]. On peut également citer la loi du 22 avril 2005, relative aux patients en fin de vie, qui autorise la limitation ou l’arrêt de tout traitement, sans que ce geste n’expose le médecin à des poursuites pour non-assistance à des personnes en péril. Sur ce point, si la personne est en état d’exprimer sa volonté, la décision lui appartient sans qu’aucune condition particulière ne soit mise à la formation de cette volonté. Dans la situation contraire, la décision est prise par le médecin. Toutefois, les textes imposent au médecin de respecter une procédure de consultation au cours de laquelle il recueillera l’avis de la personne de confiance et prendra connaissance des « directives anticipées » émises au préalable. Ces directives ne lient néanmoins pas le médecin qui a juste l’obligation de les prendre en considération et de les intégrer dans la décision finale qu’il va adopter.

Ainsi, on le voit, la liberté religieuse exprimée dans la sphère privée est un droit quasi absolu ne souffrant que de limites extrêmes considérées comme des mesures nécessaires dans une société démocratique. A contrario, dans sa dimension collective, elle se heurte directement au concept de laïcité et par voie de conséquence, s’en trouve très encadrée.

B) La liberté religieuse, un droit minoré, dans sa dimension collective :

Il convient de rappeler à titre liminaire, que la laïcité, telle que définie par la décision du Conseil constitutionnel en date du 19 nov. 2004 « Traité établissant une Constitution pour l’Europe », s’entend comme l’interdiction pour tout individu de se prévaloir de ses convictions religieuses pour déroger aux règles qui régissent les relations entre les collectivités publiques et les individus.

La liberté religieuse, entendue dans sa dimension collective, va donc se heurter directement à ce principe et de facto, s’en trouver limiter. L’objectif est d’assurer l’unité de la République, d’éviter tout communautarisme en obligeant les citoyens à faire preuve d’une certaine neutralité dans la sphère publique.

Ainsi, on peut noter que l’article L.141-5-1 du Code de l’éducation, qui a vocation à régir le service public de l’éducation, énonce que « dans les écoles, les collèges et lycées publics, le port de signes ou tenues par lesquels les élèves manifestent ostensiblement une appartenance religieuse est interdit ».

Cet article est intéressant dans la mesure où il permet de comprendre tous les ressorts du concept de laïcité. En effet, il convient de constater, en premier lieu, que cet article ne concerne que les établissements publics et non privés. Par ailleurs, afin de ne pas entrer en contradiction avec la liberté religieuse relevant de la sphère privée – dont la force est, comme nous venons de le constater, inébranlable – la loi ne prohibe pas le signe ou la tenue religieuse qui manifeste une appartenance religieuse mais seulement, le signe ou la tenue ostensible, c’est-à-dire celui que l’on désir affirmer aux yeux de tous.

Par ailleurs, la loi du 15 mars 2004 a été précisée par la circulaire du 18 mai 2004 qui dispose qu’elle ne s’applique qu’aux élèves et non aux parents d’élèves. Cette circulaire a d’ailleurs été jugée légale par le Conseil d’État dans un arrêt du 8 octobre 2004. Le Conseil d’État a considéré que la loi comme la circulaire « ne méconnaissent ni les stipulations de l’article 9 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme, ni celles de l’article 18 du pacte international relatif aux droits civils et politiques, relatifs à la liberté de pensée, de conscience et de Religion, dès lors que l’interdiction édictée ne porte pas à cette liberté une atteinte excessive, au regard de l’objectif d’intérêt général poursuivi visant à assurer le respect du principe de laïcité dans les établissements scolaires publics »[7].

Ainsi, les communes ne peuvent priver les mères voilées d’assister et de participer à des réunions au sein de l’établissement scolaire et ce d’autant plus qu’elles disposent d’un droit constitutionnel à la liberté de conscience et d’expression des convictions religieuses qui ne s’arrête pas aux portes des établissements scolaires publics dès lors qu’elles ne sont pas les usagers directs de ce service public. Elles peuvent également accompagner les sorties scolaires des enfants, dans la mesure où aucun texte n’impose aux collaborateurs bénévoles du service public l’interdiction d’arborer un signe religieux[8].

Pour autant, par un jugement en date du 22 Novembre 2011, le Tribunal administratif de Montreuil (décision n° 1012015), a étendu le principe de neutralité religieuse habituellement opposé aux seuls agents publics, aux parents accompagnant les sorties scolaires. À cet égard, le tribunal ne suit pas les recommandations qui avaient été mises en avant par la HALDE dans une délibération en date du 14 mai 2007 invitant les établissements scolaires à ne pas discriminer les parents d’élèves qui souhaitaient accompagner une sortie scolaire, tout en portant un signe distinctif religieux, en l’espèce le voile islamique.

Les limitations de la liberté religieuse sous couvert de laïcité visaient à s’appliquer essentiellement dans le cadre du service public où elles ne concernaient en principe que ses usagers direct et ne devaient pas être constitutives d’une atteinte excessive à la liberté religieuse, seule la notion d’ordre public permettant d’aller au-delà.

Cependant, loi du 11 octobre 2010 est une étape supplémentaire vers en renforcement du concept de laïcité en ce qu’elle porte sur la dissimulation du visage dans l’espace public.

Celle-ci dispose en son article 1er : « Nul ne peut, dans l’espace public, porter une tenue destinée à dissimuler son visage ». L’espace public, au sens de la présente loi, est constitué, selon les dispositions de l’article 2 de la loi, des voies publiques ainsi que des lieux ouverts au public ou affectés à un service public. L’interdiction prévue à l’article 1er ne s’applique pas si la tenue est prescrite ou autorisée par des dispositions législatives ou réglementaires, si elle est justifiée par des raisons de santé ou des motifs professionnels, ou si elle s’inscrit dans le cadre de pratiques sportives, de fêtes ou de manifestations artistiques ou traditionnelles.

Cette loi, très controversée dans la mesure où elle pose le principe d’une interdiction générale dans l’espace public indépendamment de tout trouble possible à l’ordre public, a néanmoins été reconnue comme compatible avec la Constitution par la décision n° 2010-613 DC du 7 octobre 2010 rendue par le Conseil constitutionnel. Si le Conseil a émis une réserve d’interprétation en jugeant qu’elle ne saurait s’appliquer au sein des lieux de culte, ce qui est une évidence qu’il n’était guère besoin de souligner, la lecture de la décision surprend incontestablement par la faiblesse du contrôle opéré par le Conseil constitutionnel. Ce dernier s’en tient à considérer que l’équilibre entre exigences constitutionnelles opéré par le législateur est conforme à la Constitution, dans la mesure où le législateur l’exprime.

La méconnaissance de l’interdiction édictée à l’article 1er est punie de l’amende prévue pour les contraventions de la deuxième classe.

L’obligation d’accomplir le stage de citoyenneté mentionné au 8° de l’article 131-16 du Code pénal peut être prononcée en même temps ou à la place de la peine d’amende.

Ces sanctions sont complétées par l’article 225-4-10 du Code pénal qui dispose que le fait pour toute personne d’imposer à une ou plusieurs autres personnes de dissimuler leur visage par menace, violence, contrainte, abus d’autorité ou abus de pouvoir, en raison de leur sexe, est puni d’un an d’emprisonnement et de 30 000 euros d’amende et, que lorsque le fait est commis au préjudice d’un mineur, les peines sont portées à deux ans d’emprisonnement et à 60 000 euros d’amende.

La laïcité a donc pour effet d’encadrer les rapports entre les citoyens et leur divinité, notamment dans sa dimension collective en allant jusqu’à sanctionner tout entrave à ce principe. Mais, la laïcité ne se limite pas au seul fait religieux, elle encadre également les rapports entre l’Etat et les cultes.

II) La séparation des cultes et de l’Etat :

La laïcité impose une neutralité de l’Etat à l’égard des cultes qui n’a que pour  limite le maintien de l’ordre public (A). Néanmoins, un mécanisme contractuel va lui permettre de contourner ce principe : le bail emphytéotique administratif (B).

A) La neutralité de l’Etat vis-à-vis des cultes :

Jusqu’à la loi de séparation de 1905, les cultes bénéficiaient d’un régime différent selon qu’ils étaient reconnus ou non. L’exercice des cultes non reconnus était subordonné à une autorisation administrative rendue par décret en Conseil d’État. Les cultes reconnus possédaient des avantages – notamment des subventions – mais se trouvaient soumis à une étroite réglementation administrative.

Ce deuxième régime n’existe plus désormais que dans trois départements : Bas-Rhin, Haut-Rhin, Moselle qui faisaient partie de l’Empire allemand au moment du vote des lois de séparation des Églises et de l’État. Le régime de droit commun dans le reste de la France est celui des cultes non reconnus.

Le principe de laïcité implique une absence de distinction entre les cultes. C’est dans ce cadre que la  législation dite de « séparation de l’Église et de l’État » de 1905, 1907 et 1908 a été élaborée. Cette législation a été mise en œuvre en tenant compte des trois principales Religions pratiquées en France à savoir, la Religion catholique, protestante et juive. Actuellement, d’autres Religions, anciennes mais d’implantation récente en France, tendent à s’y ajouter. Parmi ces Religions on retrouve, bien évidemment, l’Islam.

Concernant le régime de séparation, la doctrine identifie en général trois modèles de relations entre les cultes et l’État dans l’Europe communautaire[9] : le modèle des Églises d’État (Angleterre, Danemark, Finlande), les régimes de séparation dits « stricts » (France, Pays-Bas, Irlande) et les régimes dits de « séparation-coopération » (Allemagne, Belgique, Autriche, Espagne, Italie…).

Dès à présent, on peut définir le principe de séparation des cultes et de l’État comme « un type juridique de relations entre les cultes et l’État dans lequel celui-ci, neutre d’un point de vue confessionnel, n’accorde aucun traitement particulier, favorable ou défavorable, à l’un d’entre eux et garantit leur pleine liberté institutionnelle d’organisation et de fonctionnement »[10].

Concernant le modèle français de séparation des cultes et de l’État, la première conséquence de la loi de 1905 est la disparition du caractère reconnu des cultes.

De là, découle le principe selon lequel, il est interdit à tout organisme public de subventionner les nouvelles institutions cultuelles privée (sauf en application de l’article 19 de la loi de 1905 relative à la réparation des édifices appartenant aux associations cultuelles et affectés aux cultes).

Il en résulte également l’institution d’un régime juridique identique. Trois moyens sont accordés aux fidèles pour en assurer l’exercice :

– les associations cultuelles prévues par le titre IV la loi du 9 décembre 1905 ;

– les associations fondées sur la loi du 1er juillet 1901 ;

– la tenue de réunions publiques sur initiatives individuelles ou collectives sur le fondement de la loi du 28 mars 1907.

Plus encore, les personnes publiques ne peuvent intervenir dans le cadre de cérémonies religieuses. Ce principe connait cependant une exception, le maintien de l’ordre public. Par voie de conséquence, un conseil municipal commet un excès de pouvoir en demandant à l’évêque, par le moyen d’une délibération et d’une démarche, le déplacement d’un curé[11]. Aussi, à l’occasion du recours porté contre l’interdiction préfectorale de la célébration de tout office religieux dans l’ancien Hôtel d’Argenson, le Conseil d’État, tout en considérant que la liberté du culte devait être respectée, a retenu l’interdiction du préfet de police, fondée sur le non-respect des règles de sécurité, à la réunion, en ce local, à l’occasion des cérémonies du culte, de personnes venues de l’extérieur de ce bâtiment[12].

En analysant les limitations possibles à l’exercice du culte fondées sur la protection de l’ordre public, on retrouve l’épineuse question de l’organisation de l’abattage rituel. En effet, comme cela vient d’être énoncé, le libre exercice des cultes n’est garanti que sous les seules restrictions édictées dans l’intérêt de l’ordre public. Pour beaucoup de croyants israélites et musulmans, les lois de l’alimentation constituent une dimension essentielle de la pratique religieuse et à cet égard, la réglementation de l’abattage rituel peut constituer une limite au libre exercice du culte.

Dans le but de garantir l’ordre et la santé publics, l’article 10 du décret n° 80-791 du 1er octobre 1980 pris pour l’application de l’article 276 du Code rural, modifié par le décret n° 81-606 du 18 mai 1981, prévoit que « l’abattage rituel ne peut être effectué que par des sacrificateurs habilités par les organismes religieux agréés sur proposition du ministre de l’Intérieur par le ministre de l’Agriculture ». En outre, l’article 10 prévoit que si aucun organisme religieux n’a été agréé, le préfet du département peut accorder des autorisations individuelles sur demande motivée des intéressés.

Ainsi, dans l’hypothèse où un organisme religieux a été agréé, ne peuvent être délivrées, dans la Religion considérée, des autorisations individuelles de procéder à l’abattage rituel.

Pour écarter les risques d’abus dans la pratique d’abattage rituel sans étourdissement, qui se feraient pour des raisons purement économiques ou pratiques, le gouvernement Fillon a estimé nécessaire que ces opérations d’abattage fassent l’objet d’un meilleur encadrement. Il en a durci la réglementation.

À cette fin, un décret et un arrêté ont été publiés le 29 décembre 2011 au Journal officiel de la République française : l’article R. 214-70 du Code rural et de la pêche maritime est complété en ce qu’il exige dorénavant une autorisation préalable à la réalisation d’abattage sans étourdissement dans le but de limiter l’usage de la dérogation à l’obligation d’étourdissement aux seuls abattages rituels.

Le décret n° 2011-2006 du 28 décembre 2011 fixant les conditions d’autorisation des établissements d’abattage à déroger à l’obligation d’étourdissement des animaux rappelle ainsi que les abattoirs qui, soucieux de respecter des rites culturels, tuent des animaux conscients de leur sort lors de la saignée fatale, devront dès le 1er juillet 2012 demander une autorisation en préfecture.

Ce décret, paru au Journal officiel le 28 décembre 2011, règlemente en effet la pratique qui consiste pour les abattoirs « à déroger à l’obligation d’étourdissement des animaux ». Pour tout abattage sans étourdir au préalable les animaux, les professionnels devront bientôt déposer au préfet de leur département, trois mois auparavant, un dossier complet afin d’y être autorisés. « L’autorisation est accordée aux abattoirs qui justifient de la présence d’un matériel adapté et d’un personnel dûment formé, de procédures garantissant des cadences et un niveau d’hygiène adaptés à cette technique d’abattage ainsi que d’un système d’enregistrements permettant de vérifier que l’usage de la dérogation correspond à des commandes commerciales qui le nécessitent », dispose le texte.

Pour la Religion juive, l’Association consistoriale israélite de Paris (ACIP) est le seul organisme qui, par l’intermédiaire de la Commission rabbinique intercommunautaire de l’abattage rituel, a reçu pour toute la France cet agrément. Est, dès lors, justifié le refus du préfet des Deux-Sèvres opposé à l’Association cultuelle israélite Cha’are Shalom Ve-Tsedek qui demandait, malgré l’agrément de l’ACIP, pour ses sacrificateurs une autorisation de procéder à l’abattage rituel[13].

La situation de l’Islam, relativement à l’abattage rituel, est différente puisque plusieurs organismes religieux bénéficient de l’agrément. Le ministre de l’Agriculture, sur proposition du ministre de l’Intérieur a, par arrêté du 15 Septembre 1994, agréé la Grande Mosquée de Paris en tant qu’organisme religieux pour habiliter des sacrificateurs autorisés à pratiquer l’égorgement rituel. Depuis, deux nouveaux organismes religieux ont été agréés par arrêtés du 27 juin 1996, pour habiliter des sacrificateurs rituels : la Grande Mosquée de Lyon et la Mosquée d’Évry.

On le voit, la laïcité impose une neutralité de l’Etat vis-à-vis des cultes de par son impossibilité de s’immiscer dans leur organisation sauf dans le cas extrême du non-respect de l’ordre public.  Néanmoins, un mécanisme juridique va remettre en cause cette neutralité qui, a priori, paraît être un principe absolu, le bail emphytéotique « mosquée ».

B) Une remise en cause du principe de neutralité : le Bail emphytéotique administratif :

Comme cela a été précédemment énoncé, le principe de neutralité impose aux personnes publiques  de ne pas subventionner les associations cultuelles. Pour autant, un montage contractuel permet de contourner cette interdiction, le bail emphytéotique « mosquée ».

Par cinq arrêts rendus par la formation la plus solennelle du Conseil d’Etat le 19 juillet 2011, la portée du principe de laïcité et de la loi du 9 décembre 1905 de séparation des Églises et de l’État a été assouplie. En effet, cette jurisprudence est venue préciser les conditions et modalités du recours au bail emphytéotique administratif « en vue de l’affectation à une association cultuelle d’un édifice du culte ouvert au public »[14] et, tout particulièrement, en vue de la construction de mosquées.

Dans l’un de ces arrêt (n° 320796, Vayssière) les faits étaient les suivants : la commune de Montreuil-sous-Bois a, par délibération de son conseil municipal en date du 25 septembre 2003, autorisé son maire à conclure avec la l’association musulmane de la ville un bail emphytéotique, d’une durée de 99 ans (durée maximale), ayant pour objet la construction d’une mosquée et prévoyant le paiement d’un loyer annuel d’un euro symbolique. Un conseiller municipal d’opposition a introduit un recours en excès de pouvoir visant à l’annulation de cette délibération. Le juge administratif de première instance a accueilli sa demande[15]. La décision a alors fait l’objet d’un appel et le juge d’appel a, au contraire, estimé que la délibération était régulière.[16]

La question soulevée par le pourvoi en cassation était sensible, en ce qu’elle consistait à s’assurer de la conformité du recours au bail emphytéotique administratif en vue de favoriser la construction de nouveaux lieux de culte musulman au regard des principes traditionnels de laïcité et de séparation des Églises et de l’État. Or, celle-ci était loin d’être évidente dans la mesure où l’article 2 de la loi du 9 décembre 1905 dispose que « la République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte ». Il en découle, comme le rappelle la Haute juridiction, que « les collectivités publiques ne peuvent (…) apporter aucune contribution directe ou indirecte à la construction de nouveaux édifices cultuels ». La loi de 1905 autorise uniquement celles-ci à « financer les dépenses d’entretien et de conservation des édifices servant à l’exercice public d’un culte dont elles sont demeurées ou devenues propriétaires lors de la séparation des Églises et de l’État ou (à) accorder des concours aux associations cultuelles pour des travaux de réparation d’édifices cultuels ». Pourtant, le Conseil d’État a reconnu tant la licéité du recours au bail emphytéotique administratif que la stipulation d’un loyer purement symbolique par celui-ci.

Même si la conclusion d’un bail emphytéotique administratif en vue de la réalisation d’un édifice cultuel est désormais expressément autorisée par l’article L. 1311-2 du Code général des collectivités territoriales issu de l’ordonnance du 21 avril 2006, lequel offre la possibilité de conclure une telle convention « en vue de l’affectation à une association cultuelle d’un édifice du culte ouvert au public », l’arrêt du 19 Juillet 2011 apporte une importante précision relative à l’application de ces dispositions.

En premier, il convient de constater que la délibération contestée date du 25 septembre 2003, période durant laquelle l’ordonnance susmentionnée ne trouvait pas encore à s’appliquer. Or, le Conseil d’État considère que l’ordonnance du 21 avril 2006 n’a pas ajouté un nouveau cas de recours au bail emphytéotique administratif mais a simplement explicité la portée des dispositions antérieures. Les communes pouvaient donc, avant même l’entrée en vigueur de l’ordonnance précitée, conclure un tel bail « dans le respect du principe de neutralité à l’égard des cultes et du principe d’égalité » et cela « sur une dépendance de leur domaine privé ou de leur domaine public ».

En second lieu, se posait la délicate question de savoir si un tel bail pouvait se contenter de mettre à la charge du preneur un loyer purement symbolique. Cette question avait donné lieu à l’élaboration d’une jurisprudence incertaine par les juges du fond.

A titre d’exemple, la cour administrative d’appel de Nancy a jugé qu’une redevance annuelle de 200 euros ne constituait pas une subvention indirecte à un culte en raison des obligations incombant au locataire et notamment au fait que les ouvrages réalisés deviendront, à l’expiration du bail, la propriété de la collectivité[17]. Une solution similaire avait été retenue, dans la présente affaire, par la cour administrative d’appel de Versailles, laquelle a jugé qu’« eu égard à l’engagement de l’association cultuelle à prendre à sa charge les frais de construction de la mosquée qui s’élèvent à 1 500 000 euros ainsi que les frais d’entretien de cet édifice du culte ouvert au public et de ce que le bâtiment reviendra en fin de bail à la collectivité qui pourra alors le céder au prix fixé par le service des Domaines, la redevance annuelle égale à un euro symbolique ne peut être considérée, dans les circonstances de l’espèce, comme une subvention déguisée ».

Le Conseil d’État a adopté un raisonnement différent et visant véritablement atténuer la portée du principe de laïcité face au recours à ce type de contrat. En effet, dans l’ensemble des solutions précédentes, les juridictions du fond avaient considéré que le respect de la loi du 9 décembre 1905 s’imposait aux collectivités territoriales lorsqu’elles concluaient un tel bail. Ensuite, était appréciée différemment le point de savoir si, au regard de l’ensemble des stipulations du contrat, le loyer symbolique constituait ou non une aide. Au contraire, pour la Haute juridiction, la législation propre au bail emphytéotique administratif a « dérogé aux dispositions précitées de la loi du 9 décembre 1905 » ce qui a pour conséquence qu’elles ne « sont pas applicables » à ces contrats. Ce raisonnement évite de devoir subjectivement rechercher, si l’équilibre financier du contrat comporte ou non une aide au profit de l’association cultuelle cocontractante. Plus largement, le Conseil d’État ajoute qu’une telle solution n’est pas contraire au principe constitutionnel de laïcité dans la mesure où celui-ci « ne fait pas par lui-même obstacle à l’octroi de certaines aides à des activités ou des équipements dépendants des cultes, dans l’intérêt général et dans les conditions définies par la loi ».

Au surplus, le bail emphytéotique administratif « cultuel » peut valablement stipuler une redevance d’un « montant modique » au profit de l’association cultuelle cocontractante, laquelle n’étant pas un opérateur économique échappe également à l’application du droit des aides publiques aux entreprises.

Enfin, concernant les quatre autres arrêts du même jour, le Conseil d’État n’écartent pas l’application de la loi de séparation des Églises et de l’État mais en interprètent la portée. Ainsi, il est jugé que si les communes peuvent construire, en maîtrise d’ouvrage directe, une salle polyvalente et en autoriser l’utilisation par des associations cultuelles dans le respect du principe d’égalité et dans des conditions financières qui excluent toute libéralité, elles ne peuvent « décider qu’un local dont elles sont propriétaires sera laissé de façon exclusive et pérenne à la disposition d’une association pour l’exercice d’un culte et constituera ainsi un édifice cultuel »[18]. Cette dernière solution montre bien tout l’intérêt, du recours au bail emphytéotique administratif.

Ainsi, on constate une certaine évolution jurisprudentielle permettant de définir les contours d’une laïcité modérée et adaptée à la diversité des Religions dans notre pays. Comme l’indiquait le vice-président du Conseil d’État, Monsieur Jean-Marc Sauvé, « la loi de 1905 n’est pas enrayée, elle permet toujours de régler les problèmes posés par le libre exercice des cultes ».

*Pierre-Henri Cassitti est titulaire d’un Master II en droit des collectivités territoriales. Il est très actif dans le milieu des libertés publiques. Pierre-Henri exerce au sein de la fonction publique.

Pour citer l’étude :

Pierre-Henri Cassitti, « République et Religions », in : www.cultures-et-croyances, Rubrique Droit Public, mars 2013.



[1] Cons. const., 19 nov. 2004, déc. n° 2004-505, Traité établissant une Constitution pour l’Europe

[2] Loi du 9 Déc. 1905, article 31.

[3] CE, 28 avr. 1938, Weiss : DP 1939, p. 3

[4] CE, 25 juill. 1939, Beis : Rec. CE 1939

[5] CA Paris, 1re ch., 26 sept. 1996, Bellec : D. 1996

[6] CE, sect., 3 juill. 1996, n° 140872, Paturel c/ Premier min.

[7] CE, 8 oct. 2004, Union française cohésion nationale : JCP A 2004, 1711, note E. Tawil

[8] Y. Bruley, Le « Guide des maires », 101 questions et 101 réponses sur les questions cultuelles et l’application du principe de laïcité dans la vie communale, quest. n° 96.

[9] G. Robbers, Rapport final d’État et Église dans l’Union européenne : Nomos Verlagsesellschaft, Baden-Baden, p 349 s.)

[10] Ouvrage, Le principe de séparation des cultes et de l’État en droit public comparé. Analyse des régimes français et allemand : LGDJ, coll. constitutionnelle et Science politique, 2004, t. 115.

[11] TA Caen, 16 juill. 1959, Bédouin : Rec. CE 1959, p. 837

[12] CE, 14 mai 1982, Assoc. internat. conscience de Krishna : Rec. CE 1982, p. 179

[13] CE, 25 nov. 1994, n° 121678, Assoc. cultuelle israélite Cha’are Shalom Ve-Tsedek : JurisData n° 1994-049271

[14] Code Général des Collectivités Territoriales, article L1311-2.

[15] TA Cergy-Pontoise, 12 juin 2007, n° 0306171, Vayssière.

[16] CAA Versailles, 3 juill. 2008, Cne Montreuil-sous-Bois : JurisData n° 2008-001212

[17] CAA Nancy, 6 août 2009, 08NC01050, Ville Belfort.

[18] CE, ass., 19 juill. 2011, n° 313518, Cne Montpellier


3 Responses to ETUDE – République et Religion

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