ETUDE – La persécution des ahmadis devant la Cour de Justice de l’Union Européenne

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Etude rédigée par Asif Arif*

PROPOS INTRODUCTIFS

Pour comprendre l’arrêt et ses déclinaisons juridiques, il convient de détailler quelque peu la situation de cette minorité musulmane, discrète et peu connue en France, se nommant l’ « Ahmadiyya » et dont les membres sont nommés les « ahmadis ». En effet, dans les faits de l’arrêt rendu le 5 septembre 2012 par la Cour de Justice de l’Union Européenne[1], deux ahmadis avaient été déboutés de leur demande d’octroi du statut de réfugié par les autorités allemandes – Le Bundesamt[2] – au motif qu’ils n’avaient pas démontré la réalité des persécutions subies. Ayant interjeté appel à la décision des autorités nationales, le tribunal fédéral allemand – le Bundesverwaltungsgericht – a décidé de se référer, à travers une question préjudicielle, à la Cour de Justice de l’Union Européenne afin qu’elle précise quelle(s) restriction(s) sont considérée(s) comme portant atteinte à la liberté et justifiant ainsi l’octroi du statut de réfugié. Une clarification du concept même de « persécution » était ainsi demandée.

La Communauté Musulmane Ahmadiyya a été fondée en 1889, à Qadian en Inde, par Mirza Ghulam Ahmad qui s’est proclamé être le Messie, prédit par Muhammad, attendu par plusieurs religions sous plusieurs noms et différents titres. Suite à la partition indo-pakistanaise et les conflits interconfessionnels qu’elle a suscités, cette minorité a dû déplacer son centre pour l’établir au Pakistan, à Chenab Naghar, ville rebaptisée « Rabwah » par les ahmadis. Bien qu’une antenne à Qadian soit maintenue, le centre des affaires de la communauté était alors localisé au Pakistan, garantissant, à l’époque, une plus grande liberté au culte musulman. Par ailleurs, un des membres de cette communauté[3] sera le premier Ministre des Affaires Etrangères du pays dont l’indépendance est fraichement proclamée le 15 août 1947 : le Pakistan.

Bâtit par son fondateur, Muhammad Ali Jinnah, sur une base laïque proclamant une liberté de culte, d’opinion et conscience, le Pakistan dérive très rapidement dans une succession de régimes peu conventionnels qui se ponctuent de dictatures fréquentes. En 1953, une campagne de haine anti-Ahmadiyya sans précédent gagne le pays et conclura à un triste constat de 2.000 morts chez les ahmadis. Plus les années défilent, plus les attaques deviennent violentes. En 1973, sous la Gouvernance, pourtant très appréciée, de Zulfikar Ali Bhutto, le Pakistan va décider, sur fond de crise instiguée par le parti Jamat-e-Islami[4], de résoudre la problématique liée à ce « fléau ahmadi ». Un tribunal spécial est alors convoqué afin de décider du sort à donner à cette minorité musulmane. Sous les pressions politiques et religieuses du pays, le constat est sans appel : la communauté musulmane Ahmadiyya est excommuniée de la communauté des musulmans et est considérée comme « non musulmane ». La Constitution pakistanaise sera, dès 1973, amendée afin d’y introduire l’article 260 clause C suivant :

« Le terme « Musulman » renvoie à toute personne qui croit en l’unité du Seul et Unique Dieu (Allah), dans l’absoluité et la finalité, abstraction faite de toute autre réserve, de l’apostolat et la Prophétie de Muhammad (paix soit sur Lui), le dernier des Prophètes et qui ne croit pas en, ou ne reconnaît pas comme prophète ou réformateur religieux toute personne qui s’est prétendue ou se prétend être un prophète, pris dans n’importe quel sens, après Muhammad (paix soit sur Lui).

Le terme « non Musulman » désigne une personne qui n’est pas Musulman (tel qu’il est défini dans le paragraphe précédent) dont, notamment, une personne appartenant aux religions chrétienne, hindouiste, sikhisme, bouddhisme ou un membre de la communauté Parsi ou une personne membre des groupes ‘Qadianis’ ou ‘Lahori’ se nommant « Ahmadis » ou par toute autre appellation ou un Bahaï ou une personne appartenant à l’une des Castes figurant en Annexe. »[5]

Outre la stigmatisation constitutionnelle dont fait l’objet cette communauté, l’arrivée du dictateur Zia Ul-Haq – lequel va lancer une politique d’islamisation du pays dans les années 80[6] – entrainera de nouvelles restrictions aux libertés, plus que tronquées, de cette minorité. Le 26 avril 1984, une ordonnance anti-Ahmadiyya XX sera adoptée par Zia Ul-Haq qui entrainera plusieurs interdictions, sanctionnées par des dispositions pénales. Le Code pénal pakistanais se trouve ainsi modifié en insérant les articles suivants (articles 295-B et 295-C de l’ordonnance) :

« (1) Toute personne des groupes ‘Qadianis’ ou ‘Lahori’ (se nommant « Ahmadis » ou par toute autre appellation) qui, par ses mots, qu’ils soient oraux ou écrits, ou par une représentation visible :

(a) se réfère ou s’adresse à toute personne autre qu’un Calife ou qu’un compagnon du Saint Prophète Muhammad (paix soit sur Lui) comme « Ameer Ul-Mumineen », « Khalifatul-Mumineen », « Compagnon » ou « Allah Razi Anho » ;

(b) se réfère ou s’adresse à toute personne autre que l’épouse du Saint Prophète Muhammad (paix soit sur Lui) comme « Ummul-Mumineen » ;

(c) se réfère ou s’adresse à toute personne autre qu’un membre de la famille « Ahle Bait » du Saint Prophète Muhammad (paix soit sur Lui) comme le « Ahle Bait » ; ou

(d) se réfère à, nomme, ou appelle son lieu de culte une « Mosquée » sera puni d’une peine d’emprisonnement, simple ou rigoureuse, pouvant aller jusqu’à trois ans et il sera également passible d’une peine contraventionnelle.

(2) Toute personne des groupes ‘Qadianis’ ou ‘Lahori’ (se nommant « Ahmadis » ou par toute autre appellation) qui par ses mots, qu’ils soient oraux ou écrits, ou par une représentation visible se réfère à la pratique usuelle ou à la forme usuelle suivie par sa foi de l’appel à la prière par référence à « l’Azan » ou qu’il récite « l’Azan » telle qu’elle est communément admise par les Musulmans, pourra être passible d’une peine d’emprisonnement, simple ou rigoureuse, d’une durée de trois ans et il sera également passible d’une peine contraventionnelle.

Toute personne des groupes ‘Qadianis’ ou ‘Lahori’ (se nommant « Ahmadis » ou par toute autre appellation) qui, directement ou indirectement, s’affirme comme « Musulman » ou nomme, appelle ou se réfère à sa foi par ses actes, qu’ils soient écrits ou oraux, par ses représentations visibles ou par tout autre moyen outrageant les sentiments religieux des Musulmans est passible d’une peine d’emprisonnement, simple ou rigoureuse, d’une durée de trois ans et il sera également passible d’une peine contraventionnelle ».

Le communiqué de presse de la Cour de Justice de l’Union Européenne résume parfaitement la situation en soutenant que les ahmadis « sont passibles d’une peine allant jusqu’à trois ans d’emprisonnement s’ils prétendent être des musulmans, s’ils qualifient leur foi d’islam, s’ils prêchent ou propagent leur religion ou s’ils invitent d’autres personnes à rejoindre leur cercle religieux. Selon ce même code pénal, les personnes qui portent atteinte au nom du prophète Mahomet peuvent être condamnées à mort ou à un emprisonnement à vie »[7].

Se réduisant à une peau de chagrin, leurs libertés sont perpétuellement remises en cause par des attaques constantes. Le 28 mai 2010, deux mosquées ahmadis subiront les attaques de fondamentalistes religieux. Des médecins bénévoles, avocats, hommes d’affaires sont constamment les cibles de fondamentalistes issus des mouvements « Khatm-e-Nabuwat » ou « Ahl-e-Hadith » et sauvagement assassinés en pleine rue. Les persécutions dont font l’objet les ahmadis sont constamment relayées par les autorités des Droits de l’Homme[8] et, plus particulièrement, par l’Agence des Nations-Unis pour les Réfugiés (UNHCR)[9]. Prenant des formes de plus en plus variées, les persécutions des ahmadis sont au cœur des problématiques politiques pakistanaises. Minorité au slogan particulièrement pacifiste[10], il était donc étonnant que les autorités allemandes aient ajourné leur demande. Toutefois, abandonnons ces phénomènes sociaux pour ne s’intéresser qu’à la matière juridique de notre étude de cette décision.

 

I – Les dispositions visées par la Cour de Justice de l’Union Européenne

L’arrêt mérite une importance et une attention toute particulière en raison de la rareté d’une décision rendue par la Cour de Justice de l’Union Européenne (ci-après « CJUE ») en matière de droit d’asile. Plusieurs textes internationaux se sont enchevêtrés dans ce litige propre au droit des étrangers et, plus particulièrement, au droit d’asile conventionnel. Globalement, deux textes fondamentaux sont repris par la CJUE : la convention de Genève[11] et la directive « Qualification »[12] (ci-après la « Directive »), mais également l’article 52 paragraphe 3 de la Charte des Droits Fondamentaux de l’Union Européenne laquelle renvoie à la jurisprudence dégagée par la Cour Européenne des Droits de l’Homme sous l’article 9 de la Convention Européenne de Sauvegarde des Libertés Fondamentales et des Droits de l’Homme (ci-après la « CESDH »).

La Convention de Genève définit la notion de « Réfugié » à l’article 1er, Section A, paragraphe 2 comme « tout ressortissant d’un pays tiers qui, parce qu’il craint avec raison d’être persécuté du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de ses opinions politiques ou de son appartenance à un certain groupe social, se trouve hors du pays dont il a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays […] ». Elle choisit ainsi de ne pas définir la notion de persécution laissant ainsi aux législateurs ou juges nationaux le soin d’en définir les contours.

En vue de maintenir une vision commune des différents Etats-membres concernant la définition des actes de « Persécution », la Directive a posé une définition à l’article 9 paragraphe 1er. Ce dernier défini les persécutions comme :

« Les actes considérés comme une persécution au sens de l’article 1A de la convention de Genève doivent :

a) être suffisamment graves du fait de leur nature ou de leur caractère répété pour constituer une violation grave des droits fondamentaux de l’homme, en particulier des droits auxquels aucune dérogation n’est possible en vertu de l’article 15, paragraphe 2, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ou

b) être une accumulation de diverses mesures, y compris des violations des droits de l’homme, qui soit suffisamment grave pour affecter un individu d’une manière comparable à ce qui est indiqué au point a) ».

Les deux autres paragraphes de l’article 9 sont tout aussi intéressant en ce qu’ils dressent, pour l’un, une liste non exhaustive d’actes susceptibles d’être catégorisés comme actes de persécution et, pour l’autre, une définition du concept même de religion. En effet, la religion se définit, selon la Directive, comme « le fait d’avoir des convictions théistes, non théistes ou athées, la participation à des cérémonies de culte privées ou publiques, seul ou en communauté, ou le fait de ne pas y participer, les autres actes religieux ou expressions d’opinions religieuses, et les formes de comportement personnel ou communautaire fondées sur des croyances religieuses ou imposées par ces croyances ».

II – La question préjudicielle et la solution de la Cour de Justice de l’Union Européenne

La question préjudicielle posée par le Bundesverwaltungsgericht  à la Cour était formulée de la sorte :

« L’article 9, paragraphe 1, sous a), de la directive […] doit-il être interprété en ce sens que toute atteinte à la liberté de religion laquelle violerait l’article 9 [de la] CEDH ne constitue pas nécessairement un acte de persécution au sens de la première des dispositions […] et qu’il n’y a au contraire une atteinte grave à la liberté de religion, en tant que droit humain fondamental, que si c’est le noyau dur de cette liberté qui est affecté ?

En cas de réponse affirmative à la première question:

Le noyau dur de la liberté de religion comprend t-il uniquement la manifestation et la pratique de la religion dans le cadre du domicile et du voisinage ou bien, l’acte de persécution, au sens de l’article 9, paragraphe 1, sous a), de la directive […] peut-il également être constitué lorsque, dans le pays d’origine, la pratique de la religion en public fait naître un danger pour la vie, l’intégrité corporelle ou la liberté physique et lorsque le demandeur y renonce pour ces raisons ?

En cas de réponse affirmative à la première question, la crainte justifiée d’une persécution, au sens de l’article 2, sous c), de la directive […], est-elle caractérisée lorsqu’il est établi que le demandeur, une fois de retour dans son pays d’origine, effectuera des actes religieux ne relevant pas du noyau dur de la liberté de religion, alors même que ces derniers feront naître un danger pour sa vie, son intégrité corporelle ou sa liberté physique, ou peut-on raisonnablement attendre du demandeur qu’il renonce à de tels actes? »

Formulée en d’autres termes, la question se posait de savoir comment il convenait d’apprécier le degré de gravité de la persécution ; devait-il y avoir une atteinte portée au « noyau dur » – c’est-à-dire à l’essence même – de cette liberté ? La Cour répond par la négative (paragraphe 62). Elle estime en effet qu’il « n’est pas pertinent de distinguer entre les actes qui porteraient atteinte à un « noyau dur » du droit fondamental à la liberté de religion et ceux qui n’affecteraient pas ce « noyau dur » ». Cette décision de la Cour, reprenant les motifs développés par les conclusions de l’Avocat Général Yves Bot, a été guidée dans le souci d’éviter l’arbitraire.

L’article 9 de la CESDH prévoit la liberté de religion. Cette dernière est conçue comme essentielle dans une société démocratique. La liberté de religion connaît un double versant ; elle relève, en effet, d’une part, du domaine de la vie privée, du for intérieur. Toutefois, elle peut également être manifestée (la manifestation, en elle-même, pouvant prendre plusieurs formes à savoir seule ou collective, privée ou publique etc.). Si le premier versant, concernant le for intérieur, dispose d’un caractère absolu, la manifestation de sa foi, elle, n’est que relative. Il appartient aux Etats-membres de le réguler ; c’est à propos de la manifestation publique de sa foi que la question du noyau dur était posée et que la Cour a refusé d’y recourir. Adopter l’analyse du noyau dur que les Etats membres détermineraient par eux-mêmes revenait à laisser une marge d’appréciation trop large aux juges et sombrer dans une forme d’arbitraire. C’est, par ailleurs, une conception partagée par la Cour Européenne des Droits de l’Homme qui estime que « le sens ou l’impact des actes correspondant à l’expression publique d’une conviction religieuse ne sont pas les mêmes suivant les époques et les contextes »[13] alors même que le droit des réfugiés prévoit l’inverse.

Compte tenu de ce qui précède, il est impossible d’aboutir à une appréciation in abstracto ou une appréciation globale d’un noyau dur. Chaque manifestion dans chaque culte aura une importance plus ou moins significative. C’est pourquoi la Cour préfère plutôt une appréciation in concreto de la situation en centrant l’analyse des juges sur les risques réel d’être poursuivi ou être soumis à des traitements inhumains ou dégradants » (paragraphe 67). Par ailleurs, la Cour prend le soin de souligner que seule constitue une persécution la violation des droits consacrés comme indérogeables par l’article 15 de la CESDH. Pour les identifier, il n’y a pas lieu de recourir à la summa divisio proposée par le Bundesamt entre les actes portant atteintes au noyau dur (forum internum) et les autres (forum extermun).

En résumé, la Cour adopte une approche concrète des risques que la personne peut subir de soumission à un traitement inhumain ou dégradant ou à des peines de même catégorie. Dès lors qu’il y a violation des droits indérogeables consacrés par l’article 15 de la CESDH, l’autorité Etatique ne peut pas valablement refuser l’octroi du statut de réfugié. Comme l’affirme brillamment Luc Lebœuf, « Il semblerait donc que la lex generali, le droit des droits de l’Homme, écarte la lex speciali, le droit des réfugiés »[14]. L’auteur ne manque pas de remarquer que ce mouvement d’objectivisation adopté par la Cour n’est pas exempt de critiques. En effet, il introduit une articulation et une balance complexe entre les mécanismes instaurés par le droit des réfugiés et ceux instaurés par le droit européen.  En effet, la Cour rappelle également que l’article 15 de la CESDH ne correspond pas à un tout et que cette disposition doit également être appréciée conformément à la Convention de Genève, ce qui ne va pas sans introduire un problème de cohérence dans l’esprit des dispositions applicables.

Comme le résume très justement Anthony Astaix : « L’acte de persécution sera caractérisé si la victime, en raison de l’exercice de sa liberté dans son pays d’origine, court un risque réel, notamment (pas exclusivement donc) d’être « poursuivi ou d’être soumis à des traitements ou à des peines inhumains ou dégradants » »[15].

 

Conclusion – Considérations finales

La solution demeure finalement heureuse. Le requérant qui affirmait que l’empêchement d’exercer sa foi publiquement nuisait à son identité religieuse aura gain de cause lorsque l’affaire sera traitée, au fond, par le tribunal allemand. En effet, cette décision ne sera finalement adoptée que si la juridiction allemande applique la solution au litige, ce qui reste une affaire à suivre. En matière de droit comparé, la solution ne change pas fondamentalement la donne. Si les juridictions françaises se dirigent vers une plus grande volonté de reconnaître le statut de réfugié[16], les juridictions britanniques ont également, par deux précédents, adopté une décision similaire[17].

Cependant, nous ne pouvons pas dire qu’elle emporte toute notre conviction. En effet, plusieurs améliorations pourraient être apportées. Tout d’abord, en ce qui concerne le degré de persécution, il semble approprié de prendre en considération la sévérité particulière du législateur et l’autorité constitutionnelle à l’égard de la minorité Ahmadi au Pakistan. En considération de ces répressions de droit et de fait graves, il devrait y avoir un système de persécution « de plein droit » par lequel les minorités répertoriées comme « profils à haut risque » par le Haut Commissariat aux Réfugiés pourraient voir leur demande acceptée, nonobstant toute évaluation de la gravité violation. Il conviendrait ainsi de chercher un juste équilibre entre la souveraineté de l’Etat – largement manifestée dans le cadre des politiques migratoires – et pouvoirs attribués au UNHCR – qui seraient, pour le coup, « exorbitant de droit commun ».

Il convient en effet de noter que plusieurs rapports du Haut Commissariat aux Réfugiés des Nations Unis ont souligné les profils particulièrement risqués des Ahmadis, des sikhs, des hindous et des chrétiens au Pakistan. Cette décision, rendue par la CJCE, peut servir de précédent à l’appui du dossier d’asile dont la demande est fondée sur les persécutions religieuses.

Les droits fondamentaux des ahmadis sont constamment les cibles des autorités pakistanaises. Peut-être serait-il plus adapté que les États membres signent une convention de partenariat avec le UNHCR afin qu’ils soient au courant de la situation des minorités dans le monde et, peu à peu, vidé la condition subjective de tout son contenu pour ne laisser place qu’à un avis motivé de cette autorité. La France  a toutefois un avantage par rapport à d’autres pays dans la mesure où elle associe très largement le HCR à la prise de décision des magistrats de la Cour Nationale du Droit d’Asile (un membre du HCR siège en tant qu’assesseur mais son avis ne lie pas les magistrats qui peuvent décider de ne pas le suivre). Intégrer le HCR dans le processus décisionnel serait, d’autant plus, un marqueur important d’un grand pas vers un internationalisme. La reconnaissance de certaines minorités bénéficiant d’un accès direct au statut de réfugié en raison du profil à haut risque serait une révolution en matière de droits de l’homme. En attendant, nous nous satisfaisons de cette décision largement en faveur des minorités et encline à assurer une uniformisation d’interprétation autour du concept de « persécution ».


*Asif Arif est Elève-Avocat. Il est également le Représentant de la Section « Persécutions Internationales » de l’Association Musulmane Ahmadiyya de France et coordinateur principal du site Cultures & Croyances.


Pour citer l’étude :

Asif Arif, « La persécution des ahmadis devant la CJUE », in : www.cultures-et-croyances, rubrique Droit public, novembre 2012.


[1] CJUE, 5 septembre 2012, affaires jointes C-71/11 et C-99/11, Bundesrepublik Deutschland / Y et Z.

[2] Ibid, arrêt (paragraphe 32)

[3] KHAN Muhammad Zaffrullah (1893-1985) était reconnu comme une personnalité de la vie publique. Il a contribué à une doctrine éminente en matière de religion comparée. Il fut nommé en qualité de Ministre des Affaires Etrangères du Pakistan, en 1947. Pendant de longues années, il a dirigé la délégation du Pakistan à l’Assemblée Générale des Nations Unis dont il a également été le Président lors de la dix-septième session. Ensuite, il a été nommé juge de la Cour International de Justice puis Président de cette même Cour sise à la Haye. Il est l’auteur de nombreux livres à propos de l’Islam et de sa comparaison avec d’autres religions.

[4] Il s’agit d’un parti islamiste alors dirigé par le tristement célèbre Maududi.

[5] Traduction personnelle. L’ensemble des actes modifiés par le Constituant de l’époque sont retranscrits sur le site internet suivant (en anglais) : http://www.pakistani.org/pakistan/constitution/amendments/2amendment.html

[6] PHILIPPON Alix, « Les islamistes pakistanais à la croisée des chemins », in « Les islamistes au défi du pouvoir », sous la direction scientifique de AMGHAR Samir, p.123 ; Aimal Khan Faizi, « Zia et l’islamisation du Pakistan », blog, http://aimalfaizi.wordpress.com

[7] CJUE, Communiqué de Presse n°108/12, affaires jointes C-71/11 et C-99/11 Bundesrepublik Deutschland / Y et Z.

[8] KNAUTE David, « Religious minorities in Pakistan facing terror and growing insecurity » Second World Conference of the International Humanitarian Studies Association Tufts University, Medford, MA, USA, June 5th, 2011 ; BOUVIER Délou, BOGGIO-COSADIA Fatma, FIDH, Pakistan : une longue marche pour la démocratie et l’Etat de droit, 2007-2008.

[9] United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR), 14 May 2012, HCR/EG/P AK/12/02, « UNHCR Eligibility Guidelines for assessing the International Protection needs of members of Religious minorities from Pakistan », p14-16, p.20.

[10] « Amour pour Tous, Haine pour personne », www.alislam.org

[11] Cette convention, signée à Genève le 28 juillet 1951 [Recueil des traités des Nations unies, vol. 189, p. 150, n° 2545 (1954)], est entrée en vigueur le 22 avril 1954. Elle a été complétée par le protocole relatif au statut des réfugiés du 31 janvier 1967, entré en vigueur le 4 octobre 1967.

[12] Directive du Conseil du 29 avril 2004 concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou les personnes qui, pour d’autres raisons, ont besoin d’une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts (JO L 304, p. 12, et rectificatif JO 2005, L 204, p. 24).

[13] CEDH, 7 septembre 2004, Leyla Sahin c. Turquie

[15] ASTAIX Anthony, « Réfugié : le statut doit être accordé en raison des persécutions religieuses », Dalloz Actualité, 14 septembre 2012.

[16] Pour le statut de réfugié accordé à un couple homosexuel – Voir CE, 27 juillet 2012, Dalloz Actualité, 31 août 2012, observations BRONDEL S.

[17] HJ (Iran) and HT (Cameroon) v Secretary of State for the Home Department [2010] UKSC 31 ; RT (Zimbabwe) v Secretary of State for the Home Department [2012] UKSC 38

One Response to ETUDE – La persécution des ahmadis devant la Cour de Justice de l’Union Européenne

  1. gagner plus d argent 19 mai 2013 at 3 h 09 min

    Chapeau pour cet excellent article. Le sujet m interesse aussi et je doit admettre que celui-ci est une reference.
    Au revoir.

    Répondre

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